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Benito Salomão: A ilusão fiscal

O período é auspicioso para o debate e afloramento de ideias sobre diagnósticos e soluções para a crise posta. O receituário para reverter a perversa situação das contas públicas está em parte bastante avançado, sobretudo nas proposições de renomados macroeconomistas sobre reforma da Previdência e revisão da lei de indexação do mínimo. Entretanto esse diagnóstico precisa avançar mais.

Dentre a imensa teia de privilégios que foi tecida ao longo dos últimos 25 anos foge aos olhos de inúmeros economistas, sobretudo os que se debruçam sobre o problema fiscal, o contundente processo de municipalização pelo qual passou a economia brasileira e que redundou na criação de aproximadamente 1600 cidades de população igual ou inferior aos 20 mil habitantes desde a promulgação da constituição de 1988.

Se do ponto de vista macro foram construídos e aprimorados mecanismos para lidar com desequilíbrios fiscais, tais como juros excessivamente altos e aumento de impostos, do ponto de vista microeconômico cada vez que se cria um município (de dimensões populacionais e econômicas irrelevantes e estagnadas no horizonte de tempo) isto só pode se viabilizar através da canalização de vultuosas e crescentes cifras de recursos transferidos de níveis mais abrangentes de governos para a referida localidade.

No Brasil, em média 65% dos recursos que compõem o orçamento corrente das prefeituras são oriundos de algum tipo de transferência – há inúmeras, como a quota parte do IPVA e do ICMS no que tange responsabilidades de governos estaduais para com os prefeitos, além de Fundeb, e Fundo de Participação no caso das obrigações federais.

Ao se tratar portanto, de municípios de pequenos contingentes populacionais, cujas condições socioeconômicas de gerar recursos próprios via IPTU e ISS são limitadas, o volume de transferências se dará predominantemente em dependência do FPM em relação às demais modalidades ligadas em grande parte ao nível de atividade. Neste aspecto, esta tendência, que dominou grande parte dos anos 1990 e 2000, significou uma imensa necessidade do governo central de criar recursos para estas novas localidades. E assim passamos de uma carga tributária total de 22% do PIB para algo próximo a 37% hoje.

Isto tudo foi imensamente facilitado pela aprovação da ementa constitucional 15/1996 que previa a exigência de um plebiscito local para referendar a decisão de desmembramento, onde a decisão competia à instância local, mas os custos são socializados com todo o país.

Observemos diante disto os gastos municipais, mas antes cabe uma pequena observação acerca do que reza a literatura internacional sobre descentralização, que afirma categoricamente que este processo aumenta a concorrência entre governos, aproxima governantes de governados e, portanto, seria mais capaz de prover de forma mais eficiente uma composição de bens e serviços públicos que atenda o eleitor mediano.

No Brasil entretanto, não foi isto que aconteceu. Esse processo de municipalização redundou, como apontado por vários trabalhos empíricos, em um crescimento dos gastos públicos municipais em atividades-meio, como Legislativo, administração pública e Judiciário, em prejuízo principalmente dos investimentos públicos, que apresentam volumes decrescentes e muito aquém das necessidades do país.

Houve também um crescimento forte de despesas sociais, como saúde e educação, o que se deu principalmente pelo marco regulatório que prevê uma série de vinculações a este tipo de gasto. Constatamos com isto que, mesmo diante do crescimento de recursos destinados a estas atividades, as crescentes pressões de demanda por estes serviços não permitiram que sua oferta avançasse em padrões razoáveis.

Com isto concluímos que este processo redundou na criação de uma forte e silenciosa rede de privilégios permitindo a captura de recursos orçamentários que, em vez de atender a população, são canalizados em benefício de uma pequena elite local que possui o poder de decisão.

Há várias explicações para este fenômeno. A primeira consiste na presença de uma ilusão fiscal incidente pelo lado das receitas, ou seja, a crescente participação de receitas pagas por não residentes nos municípios provocam uma assimetria de informação, inviabiliza a fiscalização e permite a apropriação destes recursos.

A segunda explicação estaria no fato de que cidades de pequeno porte têm uma estrutura social bastante desigual, na qual as populações majoritariamente carentes não têm capacidade de organização para participar da escolha da composição do orçamento, sendo, portanto, alijadas do processo decisório. Há ainda uma terceira explicação que relativiza a hipótese de concorrência entre governos como promotora de uma maior eficiência, dado que em países continentais como o Brasil há longas distâncias entre municípios que inviabiliza a motivação de se “votar com os pés”.

Está em tramitação no Senado o PL 416/08 que prevê a criação de municípios a partir da adoção de critérios de viabilidade financeira e demográfica. Longe de ser um projeto rigoroso, sobretudo no tratamento das regiões CO, N e NE, a matéria deveria estar sendo debatida por toda sociedade brasileira e por quem estuda para entender o ajuste fiscal do presente e evitar novos problemas futuros, dado que, se aprovada com o texto em curso, serão criados mais aproximadamente 500 municípios. (Valor Econômico – 09/03/2016)

Benito Salomão é economista vinculado ao PPGE-UFU – Especialista em Finanças Públicas Subnacionais. mail:benito_salomao@yahoo.com.br.

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