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Adilson de Oliveira: Uma nova política de preços de combustíveis

A greve dos caminhoneiros provocou o colapso da política de ajustes diários nos preços dos derivados de petróleo. Imaginada para operar em um cenário petrolífero relativamente estável, com preços do barril oscilando entre US$ 40 e US$ 50, essa política tornou-se social e politicamente inadequada para a realidade socioeconômica do país, após a recente escalada do preço do petróleo no mercado internacional.

O grave equívoco dessa política foi desconhecer que o petróleo é uma commodity geopolítica. Seu preço é determinado por uma demanda fortemente inelástica ao preço, por um lado, e por expectativas de oferta governadas pelo contexto geopolítico do suprimento de petróleo, por outro. Nesse ambiente de mercado, qualquer alteração no contexto geopolítico da oferta global de petróleo provoca movimentos imediatos no seu preço, como estamos verificando atualmente. A volatilidade do preço é uma característica intrínseca do mercado petrolífero.

A atual volatilidade do preço do petróleo tem sua origem na decisão conjunta da Opep e da Rússia de reduzirem em 1,8 milhões de barris/dia sua oferta ao mercado global em meados de 2016. Desde então, o preço do petróleo iniciou uma escalada que foi incrementada com o aprofundamento da crise na Venezuela e, mais recentemente, acelerada com a decisão americana de abandonar o acordo nuclear com o Irã. Essas mudanças no cenário geopolítico do suprimento petrolífero induziram a elevação paulatina do preço do barril de petróleo para o patamar de US$ 80, depois de permanecer por um bom período no patamar de US$ 45.

Esse novo patamar deve induzir a expansão da produção de petróleo fora da Opep, principalmente a de óleos não convencionais (e gás natural) nos EUA. Analistas do mercado petrolífero acreditam que esse aumento da oferta pode provocar o retorno do preço do barril de petróleo para o patamar de US$ 45. No entanto, não se pode excluir o risco da exacerbação dos conflitos no Oriente Médio. Nesse caso, é provável que ocorra uma drástica redução da oferta de petróleo no mercado global, que provocaria a continuidade na escalada do preço do petróleo que, eventualmente, atingiria o pico do início desta década (US$ 130).

No atual ambiente geopolítico bastante conturbado, é muito difícil identificar uma trajetória previsível para o preço do petróleo no futuro próximo. O mais provável é que teremos que conviver com a volatilidade no preço do petróleo por um bom período de tempo.

O petróleo é insumo básico das economias industriais. Sua volatilidade induz a alocação ineficiente de recursos e, consequentemente, reduz o ritmo da atividade econômica, penalizando principalmente os mais pobres. Administrar a volatilidade do preço do petróleo, provocada por mudanças no contexto geopolítico do seu mercado, é função precípua do Estado, especialmente em países fortemente dependentes do transporte rodoviário, como é o caso do Brasil.

Os mercados são construções históricas que procuram delimitar interesses individuais para garantir interesses coletivos. Resultado da dinâmica sociopolítica nacional, eles estabelecem o quadro institucional e legal que os agentes econômicos devem obedecer para garantir o bom funcionamento da concorrência. Sempre que o comportamento do mercado torna-se disfuncional, como ocorre atualmente no mercado de combustíveis, a intervenção do Estado torna-se indispensável. Ela deve ter por objetivo a reconfiguração do quadro institucional e legal de forma a viabilizar o funcionamento adequado do mercado.

Na década de 1950, o Brasil optou por um quadro institucional monopolista para o suprimento de petróleo para um mercado nacional incipiente. No final do século passado, tendo sido alcançado sucesso na organização de um mercado petrolífero maduro, o quadro institucional e legal foi modificado para promover a introdução da concorrência como mecanismo de funcionamento desse mercado. No entanto, a oferta de derivados de petróleo permaneceu estruturada na Petrobras, que atua como monopolista de fato na sua oferta para o mercado consumidor.

Essa estrutura exige a regulação dos preços ofertados por suas refinarias. E essa regulação deve ter presente que o potencial petrolífero doméstico é uma vantagem comparativa relevante do país e um dos principais ativos geopolíticos do Estado para a inserção da economia brasileira em condições favoráveis na economia global.

Essa realidade indica que o mercado petrolífero doméstico deve operar em um quadro institucional que ofereça parâmetros favoráveis à inserção da indústria brasileira do petróleo no mercado global, porém sinalizando a expectativa do Estado para o preço de longo prazo que deve orientar as decisões dos agentes econômicos. A regulação deve ter por objetivo a mitigação dos efeitos econômicos perversos provocados por flutuações dos preços dos derivados que saem das refinarias da Petrobras.

Esse contexto sugere a adoção de uma média trimestral móvel do preço do barril exportado pelo Brasil, ajustada pela expectativa do Estado para o preço de longo prazo, para a formulação dos preços dos derivados ofertados pelas refinarias brasileiras ao mercado doméstico. Não se trata de subsidiar os preços dos derivados para os consumidores, mas de explorar uma das principais vantagens comparativas da economia brasileira e de mitigar os efeitos econômicos deletérios da volatilidade de preços geopolíticos. Caberia à ANP regular a precificação dos derivados na saída das refinarias com base nessa média. (Valor Econômico – 12/06/2018)

Adilson de Oliveira é professor da UFRJ.

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